Государственная служба является важнейшим инструментом для достижения целей государственной политики. Распад Советского Союза и обретение бывшими союзными республиками политической самостоятельности привели к переосмыслению методов государственного управления и тем самым способствовали совершенствованию института государственной службы, его реформированию.
Становление демократического, правового и социального государства невозможно без эффективного государственного аппарата, основой которого являются кадры государственной службы. Одной из приоритетных задач государственного строительства является профессиональная подготовка государственных служащих, способных обеспечить высокую эффективность, компетентность и безупречность работы государственных органов.
Процесс становления и развития государственной службы Республики Казахстан проходил с 1993 г. — с момента принятия первой Конституции суверенного Казахстана до 30 августа 1995 г., когда была принята ныне действующая Конституция. Основной этап начался с 1995 г. и продолжался до 2007 г., когда в соответствии с новой Конституцией РК были приняты законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы и определяющие статус государственных служащих. В свою очередь этот этап можно разделить на два периода. Первый из них (1995-1998 гг.) ознаменован принятием действующей Конституции и первого базового законодательного акта о государственной службе — Указа Президента РК, имеющего силу закона, «О государственной службе» № 2730, который дал старт процессу институционализации системы государственной службы в Казахстане. В нем были определены ее основные принципы, среди которых следует выделить такие, как общедоступность, приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства. Несмотря на ряд прогрессивных положений, Указ во многом носил декларативный характер и реально не обеспечивал равного доступа граждан к государственной службе.
Анализ практики применения его положений показал, что для государственной службы того времени были характерны неустойчивость кадрового состава, отток значительной части квалифицированных государственных служащих в частный сектор экономики, «закрытость» деятельности государственных органов; минимальная заработная плата, влекущая за собой рост коррупции, взяточничества и злоупотреблений;
практическое отсутствие социальной защищенности государственных служащих; высокий возрастной ценз (средний возраст государственного служащего составлял 50 лет);
не разделение политических и административных должностей; отсутствие центров по переподготовке кадров государственной службы.
В ряде исследований института государственной службы также обращалось внимание на недостатки данного нормативного правового акта. В период с 1995 по 1998 гг. ярко проявились отрицательные черты патронажной системы, при которой отбор на государственную службу происходит из принципов личной преданности, дружеских или родственных связей. Указ 1995 г. породил ряд и других проблем. Например, только за 1998 г. сменяемость государственных служащих центральных и местных органов управления составила 22%; нередко при сменяемости акимов или руководителей министерств и ведомств неоправданно менялось большинство работников подведомственных им аппаратов; допускались случаи приема на государственную службу ранее скомпрометировавших себя работников и др.
Несмотря на многие отрицательные черты, проявлявшиеся в ходе применения данного нормативного правового акта, его значение нельзя принижать.
Впервые в истории суверенного Казахстана была предложена система государственной службы, которая на переходном этапе позволила сохранить кадровое ядро государственного управления, заложила основы развития государственной службы как важного института государства.
Так, в 1998 г. было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, призванное осуществлять единую политику в сфере управления государственной службы.
Следующий основной этап реформирования государственной службы приходится на 1999-2007 гг., когда был принят Закон Республики Казахстан «О государственной службе» и на его основе подзаконные нормативные правовые акты. Созданию нового Закона предшествовало тщательное изучение функционирования как российской и других зарубежных систем организации государственной службы, так и казахстанских национальных особенностей управленческой культуры.
Внесенные в 2003 году поправки в Закон РК «О государственной службе» привели к созданию позиционно-карьерной модели казахстанской государственной службы. Они исключили закрытый конкурс поступления на административные должности, сократили бюрократические процедуры при поступлении на государственную службу, создали условия для карьерного роста государственных служащих путем возможности занятия вышестоящей должности без повторного прохождения конкурса; расширили источники формирования кадрового резерва за счет административных служащих, прошедших аттестацию и рекомендованных аттестационной комиссией для зачисления в кадровый резерв.
А также произошло законодательное разделение государственных должностей на политические и административные (карьерные). В связи с разграничением государственных должностей на политические и административные и соответственно государственных служащих на политических и административных появилась и новая классификация, синтезирующая прежний и новый подходы. В Законе «О государственной службе» четко установлены границы политических назначений. Это существенно снижает влияние политических процессов на состав аппарата профессиональных служащих. Административные служащие, которые составляют 96-97 % госслужащих, защищены законодательством при смене политических назначенцев и получили стимулы для своего совершенствования в системе государственной службы. Тем самым обеспечиваются их политическая нейтральность и стабильность карьеры, что в итоге положительно влияет на профессионализм административной государственной службы.
Одним из важных условий эффективной государственной службы является закрепление правил поведения государственных служащих. Это положение нашло отражение в Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан (Правилах служебной этики государственных служащих), утвержденном Указом Президента от 3 мая 2005 г. №1567. Этот акт установил обязательные для соблюдения всеми государственными служащими основные стандарты их поведения. В отличие от прежних Правил служебной этики от 21 января 2000 г., нормы которых во многом носили декларативный характер, новый акт закрепил реальные антикоррупционные положения.
К примеру, в случае публичных обвинений государственного служащего в коррупции ему следует принять меры по опровержению этих обвинений, в том числе и в судебном порядке (п. 18 Кодекса чести).
Следует отметить, что меры по реформированию системы государственного управления и государственной службы, предпринимаемые в целях повышения их эффективности, во многом совпадают с мерами по борьбе с коррупцией.
Так, 6 августа 2014 года, согласно Указу Президента Республики Казахстан № 883 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» было образовано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции. Взамен ликвидированного Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью.
Не случайно новые Законы «О противодействии коррупции» и «О государственной службе Республики Казахстан» Президент Республики Казахстан подписал в одном месяце, в ноябре 2015 года. Эти процессы идут параллельно, оказывая взаимное влияние и дополняя друг друга. В конечном итоге эффективная система управления сокращает возможность совершения коррупционных правонарушений и делает коррупцию невозможным, невыгодным или бесперспективным занятием.
В целях реализации новой модели государственной службы и противодействия коррупции 11 декабря 2015 года было образовано Министерство по делам государственной службы Республики Казахстан как уполномоченный орган в сфере государственной службы и противодействия коррупции с передачей ему функций и полномочий по управлению имуществом и делами упраздняемого Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействия коррупции. Агентство переименовано в Национальное бюро по противодействию коррупции.
С 1 января 2016 года вводится в действие новый Закон «О государственной службе Республики Казахстан». Законом определена правовая основа для перехода к карьерной модели государственной службы в Казахстане.
Внедрение такой модели будет обеспечено за счет следующих механизмов. Продвижение государственных служащих будет осуществляться при наличии стажа работы на нижестоящих должностях и путем проведения внутренних конкурсов (через собеседования). На первом этапе внутренний конкурс проводится среди служащих самого госоргана. При отсутствии подходящих кандидатов внутренний конкурсный отбор проводится среди всех госслужащих. Объявления о проведении внутренних конкурсов будут публиковаться только на интернет-ресурсах соответствующего госоргана и Министерства по делам госслужбы. В этой связи срок их проведения значительно сокращается — более чем в 2 раза (если ранее это занимало как минимум 25 рабочих дней, то теперь — от 7 до 10-ти рабочих дней).
В случае, если на внутренних конкурсах не будет определена кандидатура, то по согласованию с Министерством возможно проведение общего конкурса среди граждан, имеющих сопоставимый стаж работы в частном или квазигосударственном секторе.
Низовые должности в госорганах, т.е. по сути, на входе в госслужбу, будут замещаться только посредством проведения общего конкурса на основе трехэтапного отбора: на первом этапе кандидаты пройдут тестирование на знание законодательства; на втором будут оцениваться их личные качества и наличие базовых компетенций; на третьем — конкурсное собеседование в государственном органе по профильным знаниям.
Министерством разработана соответствующая автоматизированная тестовая программа по оценке личных качеств и компетенциям. Проведены необходимые процедуры по ее валидизации, включая оценку отечественных и международных экспертов.
Ко второму этапу кандидаты могут быть допущены в случае прохождения пороговых значений по итогам тестирования на знание законодательства (запись на тестирование будет производиться через веб-портал «электронного правительства»). Сертификаты по тестам на знание законодательства, полученные до конца 2015 года, будут действовать в течение года с момента прохождения тестирования. При наличии такого сертификата для участия в конкурсах кандидатам потребуется прохождение в Министерстве по делам госслужбы оценки личных качеств и компетенций.
Для впервые поступающих на госслужбу лиц устанавливается испытательный срок от 3-х до 6-ти месяцев (с проверкой соответствия испытуемого лица) с закреплением наставников.
В случае не прохождения испытания служащий подлежит увольнению по согласованию с Министерством по делам государственной службы.
Упраздняется институт кадрового резерва корпуса «Б».
Лица, зачисленные в такой резерв до 31 декабря 2015 года, могут быть назначены на должности корпуса «Б» в течение 2016 года до истечения годичного срока пребывания в резерве без проведения конкурса.
Ограничивается институт переводов. Вводится институт ротации руководящего состава корпуса «Б».
Порядок и условия ротации будут определены Указом Президента. При ротации в другую местность госслужащие обеспечиваются служебным жильем без права приватизации.
Введение ограничения для приема и ужесточение основания для прекращения политической службы лицами, достигшими пенсионного возраста. При этом ограничение по возрасту не распространяется на политические должности, для которых Конституцией и законами определены сроки их полномочий (к примеру, Председатель и члены Конституционного Совета, Центризбиркома, Счетного комитета и т.д.).
В иных случаях лицо, достигшее пенсионного возраста, может быть назначено на политическую должность только Президентом.
Политические служащие, назначаемые Президентом, по достижении пенсионного возраста могут продолжать осуществлять свои полномочия по решению Президента сроком до пяти лет.
Касательно административных госслужащих, достигших пенсионного возраста, то срок их пребывания на государственной службе может быть продлен только на один год.
При этом пенсионеры, с которыми до конца этого года были заключены такие договора, вправе осуществлять деятельность на государственной службе до истечения срока этих договоров.
В настоящее время уже сложилась достаточно эффективная модель государственной службы. Ее основу заложила Стратегия развития Казахстана-2030, в которой был определен приоритет создания профессионального государства, ограниченного до основных функций. При этом учтены две главные слабые стороны «нового государственного управления» развитых стран: противоречие между нерыночной природой государственной службы, попыткой ее реорганизации на рыночной основе; ослабление легитимности и падение общего престижа государственной службы и утечка квалифицированных кадров из госсектора. Поэтому сохранение патриотической составляющей госслужбы — предмет особой заботы нашего государства.
Используя передовой опыт зарубежных стран, республика осуществила модернизацию системы государственной службы. Она разделена на политическую и административную, внедрены принципы меритократии при отборе и продвижении госслужащих, используются инновационные технологии в государственном аппарате (ИИС «Е-kyzmet») и т.д. Новые меры совершенствования процедуры поступления на госслужбу, оплаты их труда по результатам, правовой и социальной защиты предусмотрены в Законе РК «О государственной службе». Принят Закон о противодействии коррупции. Все это — логически последовательная система мер по укреплению государственной службы, повышению ее престижа в мировом сообществе.
Хочется подчеркнуть, что государство не ставит целью, чтобы отечественная модель государственной службы отвечала какой-либо концепции развитых стран. Для нашего государства важно, чтобы государственная служба была привержена демократическим ценностям, чтобы законодательство о государственной службе соблюдало интересы общества и налогоплательщиков, чтобы государственный служащий действительно служил обществу в целом и каждому гражданину в отдельности. Граждане Республики Казахстан должны быть уверены, что управлением их общими делами занимаются настоящие профессионалы, руководимые умелыми менеджерами, стоящие на страже конституционного строя и независимости.
Мурат РЫСКЕЛЬДИН,
главный специалист управления
государственной службы Департамента
Министерства по
делам государственной
службы Республики Казахстан
по Атырауской области
