Вопрос о введении выборности акимов обсуждается в казахстанском обществе давно. О продолжении реформы управления в стране, направленной на децентрализацию, повышение эффективности политической системы и государственного устройства Казахстана, не раз говорил Глава государства. Целенаправленно и поступательно данная реформа осуществляется на протяжении целого ряда лет.
В ноябре 2012 года Указом Главы государства была утверждена Концепция развития местного самоуправления в РК, в которой указывается на необходимость обеспечения участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных функций, так как многие вопросы государственного управления более целесообразно решать непосредственно на местах.
14 декабря Глава государства в своем Послании народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» отметил, что принятая концепция «позволит повысить качество управления на аульном, сельском уровне и расширит участие граждан в вопросах местного значения».
В целях усиления общественного контроля и влияния граждан на принятие управленческих решений на местах Президент дал поручение не позднее сентября 2013 года организовать и провести в стране выборы акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа, посредством их избрания соответствующими маслихатами. Введение выборности акимов является качественным изменением системы государственного управления, которое обеспечивает реальную возможность для населения контролировать работу местных органов власти. Это новый шаг на пути демократизации и совершенствования политической системы нашей страны. Кроме того, эти выборы станут важным этапом развития и избирательной системы Казахстана, основой для накопления нового практического опыта организации и проведения масштабных региональных электоральных кампаний.
В соответствии с поручением Президента государственными органами и Центральной избирательной комиссией была проведена работа по подготовке к предстоящей избирательной кампании, которая осуществлялась по трем главным направлениям.
Во-первых, на основе накопленного практического опыта, а также изучения международной практики осуществлялась разработка проектов нормативно правовой базы предстоящих выборов, определялись пути решения вопросов материально-технического и финансового обеспечения кампании. В частности, уже в декабре 2012 года была создана рабочая группа по вопросам организации выборного процесса, на заседании которой был выработан план конкретных действий с указанием сроков их реализации.
Согласно протокольным решениям заседания рабочей группы Центризбиркомом было разработано предложение по финансированию выборов акимов из средств местных бюджетов, предусматривающее внесение поправок в бюджетное законодательство, а также проект правил проведения выборов акимов.
Кроме того, Центризбиркомом были проанализированы проведенные в республике в период с 1999 по 2006 год экспериментальные выборы отдельных акимов районного, городского и поселкового уровня. Первые такие выборы состоялись 29 мая 1999 года. Тогда в порядке эксперимента избирался аким Чемолганского сельского округа Карасайского района Алматинской области. В выборах приняли участие 3 366 избирателей Чемолганского сельского округа, или 60,17% от их общего числа.
20 октября 2001 года в порядке эксперимента на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании были проведены выборы акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков в 28 административно-территориальных единицах. Акимов избирали выборщики, для избрания которых на соответствующей территории проводились собрания (сходы) граждан, достигших 18 лет, обладающих активным избирательным правом. Эти собрания созывались окружной избирательной комиссией по территориям населенных пунктов, улицам, кварталам. В этих выборах приняли участие 486 выборщиков.
12 августа 2005 года в порядке эксперимента состоялись выборы в 4 районах Алматинской, Восточно-Казахстанской, Западно-Казахстанской и Северо-Казахстанской областей. Акимы районов избирались выборщиками — депутатами маслихатов. В выборах приняли участие 50 выборщиков 4 районных маслихатов, представляющих интересы 72 901 избирателя.
20 октября 2006 года состоялись выборы акимов 49 районов и 10 городов областного значения. Избирали акимов также выборщики — депутаты маслихатов. Выдвижение кандидатов в акимы осуществлялось акимами соответствующих областей на альтернативной основе. Участие в этих выборах приняли 788 выборщиков.
Именно благодаря тому, что эти выборы позволили провести реальную апробацию избирательных механизмов, в нынешнем году мы приступаем к избирательной кампании, имея уже определенный опыт и практические наработки. Кроме того, вышеприведенные избирательные кампании наглядно демонстрируют то, в каком направлении эволюционировали правовые основы, регулирующие порядок проведения выборов глав местных администраций поселкового уровня, с тем, чтобы обеспечить уравновешивание общегосударственных интересов с интересами местных сообществ конкретных населенных пунктов, обеспечив при этом качество управления и эффективный общественный контроль.
А как этот вопрос решается в других странах? Ведь многие из них прошли долгий и трудный путь развития демократических институтов на протяжении нескольких столетий. Мы проанализировали правовые основы и практику формирования органов местного управления и самоуправления (местных представительных и исполнительных органов) в 37 странах Европы и Северной Америки, в том числе таких «старых демократий», как США, Великобритания, Франция, ФРГ. Общие итоги этого анализа таковы.
Назначение или избрание глав местных органов власти регулируются правовыми положениями Конституции в 9 странах, законов о местном управлении (самоуправлении) в 12 странах, выборным законодательством в 7 государствах. Вопросы местного самоуправления в федеративных государствах (США, ФРГ, Австрия, Канада, Россия и др.) регулируются преимущественно региональным законодательством.
Назначаемость глав местной администрации практикуется в 11 случаях (в Бельгии, Боснии и Герцеговине, Великобритании, Ирландии, Нидерландах, в ряде субъектов России, в большинстве штатов США, в ряде кантонов Швейцарии и Финляндии).
Избрание посредством прямых выборов имеет место в 18 случаях (в некоторых землях Австрии, в Албании, Болгарии, Венгрии, Греции, Испании, Италии, в ряде провинций Канады, Македонии, Молдове, Польше, Румынии, в некоторых штатах США, Украине, в ряде земель ФРГ, в некоторых кантонах Швейцарии).
Косвенные выборы глав местных советов и мэров местными советами или муниципалитетами имеют место в 19 случаях (в некоторых землях Австрии, в Дании, в некоторых провинциях Канады, Испании, Латвии, Литве, Мальте, Норвегии, Португалии, Сербии, в ряде штатов США, в ряде земель ФРГ, Франции, Хорватии, Чехии, Эстонии). При этом зачастую они проводятся местными (муниципальными) советами без участия избирательных комиссий открытым или тайным голосованием, либо путем согласованного утверждения.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в демократически развитых государствах подход к определению способа занятия должности главами местных исполнительных органов носит сугубо практичный характер. Это инструмент для замещения вакантных должностей профессиональными менеджерами. Основная функция этих менеджеров — качественное управление в отдельно взятой административно-территориальной единице или населенном пункте под общественным контролем со стороны населения. Именно эта идея в совокупности с основными принципами концепции развития местного самоуправления, закона о выборах и международными стандартами легла в основу разрабатываемого проекта порядка проведения выборов глав местных администраций.
24 апреля текущего года Глава государства подписал Указ «О некоторых вопросах проведения выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа», которым были утверждены Правила избрания на должность, прекращения полномочий и освобождения от должности акимов. Согласно правилам вся избирательная кампания от назначения выборов до определения их итогов будет проходить в каждом из регионов в течение одного месяца.
Всего будет избрано 2 457 акимов, что составляет 91,5% от общей численности акимов в стране. Акимы избираются сроком на 4 года на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, их избирают выборщики, которыми являются депутаты маслихатов соответствующего района (города), избранные населением на прямых выборах, а следовательно, обязанные учитывать точку зрения и соблюдать интересы своих избирателей.
Ранее акимы городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа, назначались на должность акимом района с согласия акима области. Теперь аким района наделен правом выдвижения кандидатов, которое осуществляется им на альтернативной основе, а значит, кандидатов должно быть не менее двух. При этом кандидаты в акимы выдвигаются им после консультаций с местным сообществом. Форму проведения таких консультаций должны определить сами акимы районов.
По нашему мнению наиболее эффективным методом в данном случае является проведение личных встреч акима района с населением непосредственно в селах, поселках и городах. Именно такие встречи обеспечат фактическое участие населения в избрании акима. Согласно имеющейся у нас информации о выдвижении кандидатов, которое в данное время уже идет во всех областях страны, консультации проходят именно в форме личных встреч акимов районов с населением. При этом все они носят спокойный и деловой характер.
Предоставление права выдвижения кандидатов акиму района вполне оправдано, поскольку при действующей системе государственного управления он несет персональную ответственность за состояние дел в целом по району и в каждом административном образовании в частности.
Важным моментом и одной из основных особенностей этих выборов является то, что установлены конкретные требования, предъявляемые к кандидатам на должность акима. Согласно правилам кандидатами в акимы могут быть граждане Республики Казахстан в возрасте не моложе 25 лет, обладающие активным избирательным правом, отвечающие требованиям, предъявляемым к ним Законом Республики Казахстан «О государственной службе», имеющие высшее образование и проживающие на территории соответствующей области. Такие высокие требования предъявляются к кандидатам в сельские акимы впервые. Мы уверены, что они позволят обеспечить необходимый качественный и профессиональный уровень избираемых акимов, которые будут непосредственно работать с населением. А это в свою очередь позволит качественно улучшить местное государственное управление. Требование о проживании кандидата на территории области важно, так как обеспечивает избрание акима, реально знающего обстановку в регионе, в котором он намеревается работать.
Также ранее отсутствовало требование об обязательности наличия у акимов высшего образования. К примеру, выяснилось, что до сегодняшнего дня более 100 сельских акимов имели среднее или среднее специальное образование.
В казахстанском законодательстве является нормой, что кандидат на выборную должность и его супруга до регистрации должны представить декларации о доходах и об имуществе. Достоверность этих сведений проверяется органами налоговой службы в течение семи дней.
После получения всех необходимых для регистрации документов от акима района (города) и кандидатов в акимы, основной задачей избирательных комиссий является оперативная проверка кандидатов на соответствие требованиям Конституции, закона о государственной службе, а также правил избрания на должность, прекращения полномочий и освобождения от должности акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа.
Центральная избирательная комиссия, учитывая скоротечность избирательной кампании, рекомендовала налоговым органам, органам прокуратуры, внутренних дел и т. д. организовать с избирательными комиссиями оперативный обмен информацией на всех уровнях взаимодействия. На седьмой день после окончания регистрации районная (городская) избирательная комиссия обязана сообщить о регистрации кандидатов через местные средства массовой информации.
Предвыборная агитация проводится согласно положениям избирательного законодательства и осуществляется посредством проведения собраний и встреч с выборщиками, а также путем выпуска и распространения печатных и иных агитационных материалов. Помогать кандидатам в акимы в проведении агитационной кампании будут доверенные лица. У каждого из кандидатов их может быть не более пяти. Все они должны быть зарегистрированы районной (городской) избирательной комиссией и действовать строго в пределах полномочий, предоставленных им кандидатом.
Избирательная кампания имеет региональный статус и финансируется из средств местных бюджетов. Во всех регионах уже утверждены суммы средств, выделяемых на выборы, соответствующими маслихатами. Если говорить о точных цифрах, то в общей сложности в 14 областях, в которых будут проводиться выборы акимов, на проведение электоральной кампании планируется выделить 594 млн. тенге. Из бюджетных средств всем кандидатам на равных условиях покрываются расходы на публикацию в средствах массовой информации, а также на проведение публичных предвыборных мероприятий, выпуск агитационных печатных материалов, а также транспортные расходы. При этом размер выделяемых средств определили областные избирательные комиссии исходя из существующих в регионе расценок.
Помимо средств, выделяемых из бюджета, каждый из кандидатов имеет право финансировать агитационную кампанию, создавая свой избирательный фонд. Размер избирательного фонда кандидата в акимы строго регламентирован и не может превышать 1 399 500 тенге.
Процедуры голосования, подсчета голосов и подведения итогов выборов осуществляются в соответствии с положениями закона о выборах. Выборы акима проводятся на заседании выборщиков-депутатов маслихата соответствующего района, либо города. Это заседание будет правомочно, если на нем участвует не менее двух третей депутатов. Председательствует на заседании выборщиков секретарь районного либо городского маслихата. Обязательно присутствие на заседании председателя и членов соответствующей территориальной избирательной комиссии. В помещении, где проводится заседание выборщиков, избирательная комиссия организует пункт для голосования по выборам акимов, а также вывешивает заранее составленные списки выборщиков.
В качестве особенности процедуры голосования можно отметить то, что каждому выборщику будут выданы сразу несколько бюллетеней для голосования, в зависимости от количества избираемых в районе акимов сельских округов. К примеру, в Бухар-Жырауском районе Карагандинской области избранию подлежат 30 акимов сел и сельских округов, значит, каждый выборщик получит по 30 бюллетеней. Необходимо также учесть, что процедура выбора и заполнения такого количества бюллетеней займет у каждого выборщика определенное время. Ведь выборщик не должен торопиться, а делать свой выбор в спокойной обстановке, осознанно и ответственно.
Кроме того, важно, чтобы неукоснительно соблюдался принцип тайности голосования. Поэтому организации этого процесса избирательным комиссиям следует уделить особое внимание. При подсчете голосов будет использоваться мажоритарная система относительного большинства. Избранным считается кандидат, набравший большее по сравнению с другими кандидатами число голосов выборщиков, принявших участие в голосовании. После окончания голосования по выборам акимов территориальная избирательная комиссия составляет протокол по его результатам и оглашает их.
В том случае, если выборы будут признаны недействительными либо при баллотировании двух кандидатов они не будут избраны, территориальная избирательная комиссия принимает решение о проведении повторных выборов. Повторные выборы должны быть проведены не позднее чем в двухмесячный срок.
Районная либо городская избирательная комиссия в пятидневный срок после проведения выборов регистрирует избранного акима. Решение о регистрации представляется комиссией акиму района либо города, а также в соответствующий маслихат. Однако до дня получения результатов специальной проверки избранный кандидат временно исполняет обязанности акима. Занятие должности акима осуществляется после получения положительных результатов этой проверки. Право освобождения от должности избранного акима предоставлено акимам районов (городов) с согласия акимов областей, поскольку избранный аким будет являться должностным лицом районного (городского) акимата.
Местные жители могут созвать сходы либо собрания местного сообщества, которые будут принимать участие в решении вопросов местного значения, вносить свои предложения, заслушивать и обсуждать отчеты акимов и маслихатов, обсуждать вопросы финансирования местных программ. Таким образом, законодательством предусмотрены действенные механизмы осуществления гражданского контроля за деятельностью местных акимов по решению задач местного самоуправления.
Вторым важным направлением работы в рамках подготовительного этапа стало обучение организаторов выборов и участников избирательного процесса.
За прошедший период Центральная избирательная комиссия провела целый ряд установочных совещаний с членами избирательных комиссий различного уровня. Основной их целью было выявление проблемных моментов, связанных с организацией выборов, а также выработка предложений по их устранению на подготовительном этапе избирательной кампании. Одновременно с этим Центризбирком приступил к разработке соответствующих методических и справочных материалов, призванных помочь в обучении организаторов выборов и участников избирательного процесса особенностям правового регулирования и практической реализации предусмотренных правилами избирательных процедур.
На заключительном этапе подготовительного периода совместно с местными исполнительными органами с 10 по 14 июня 2013 года в регионах республики проведена серия обучающих семинаров по вопросам организации, подготовки и проведения предстоящих выборов. В их работе приняли участие председатели, секретари и члены областных, районных и городских территориальных избирательных комиссий, задействованных в организации и проведении выборов, руководители, сотрудники и главные бухгалтеры аппаратов акимов областей, руководители аппаратов акимов районов, секретари маслихатов, представители заинтересованных государственных органов и СМИ.
Были обсуждены вопросы организации, материально-технического и финансового обеспечения выборов, а также процедурные аспекты, связанные с выдвижением, регистрацией кандидатов в акимы, проведением ими предвыборной агитации, организацией заседания выборщиков, голосования, подсчета голосов и подведения итогов выборов. Всего по республике в данных мероприятиях приняли участие более 1,5 тысячи человек.
И наконец, третье направление нашей работы на подготовительном этапе можно охарактеризовать как общеорганизационные мероприятия вертикали избирательных органов.
В рамках этого направления Центризбиркомом был проведен анализ численного состава непосредственных организаторов выборов — членов территориальных избирательных комиссий районов и городов. В общей сложности в составах этих избирательных комиссий имелось 79 вакансий. На сегодня все они заполнены, и новые члены избиркомов приступили к выполнению своих обязанностей. Всего же в обеспечении, организации и проведении предстоящей избирательной кампании будут задействованы 14 областных, 28 городских и 160 районных избиркомов.
Поскольку предстоящие выборы имеют местное значение, дни проведения заседаний выборщиков-депутатов маслихатов установили территориальные избирательные комиссии по согласованию с соответствующими маслихатами. Эти заседания пройдут в регионах страны в период с 5 по 9 августа. В выборах будут участвовать 188 районных и городских маслихатов, в общей сложности насчитывающих в своих составах 2 602 депутата.
Особенностью избирательной кампании является то, что основная нагрузка ложится на территориальные избирательные комиссии, в частности на районные и городские избиркомы. Именно им предстоит поэтапно провести все избирательные процедуры. Областные избиркомы в основном будут заниматься вопросами финансового, материально-технического и частично методического обеспечения. Центризбирком будет осуществлять общий контроль за единообразным применением избирательного законодательства, оказывать методическую и консультационную помощь.
Что касается участия наблюдателей, необходимо отметить, что международные организации, имеющие право формировать миссии наблюдения за выборами, обычно не направляют своих экспертов для наблюдения за косвенными выборами и выборами, имеющими региональный статус. Эта практика касается всех стран, и поэтому Казахстан вряд ли станет в данном случае исключением. Казахстанские же наблюдатели на предстоящих выборах акимов будут аккредитовываться и осуществлять свои полномочия в полном объеме, в соответствии с законом о выборах.
Открытость и прозрачность выборов будет обеспечиваться посредством организации эффективного взаимодействия избирательных органов со средствами массовой информации, наблюдателями, кандидатами, их доверенными лицами и населением административно-территориальной единицы. При этом основными задачами избирательных органов является обеспечение неукоснительного соблюдения норм избирательного законодательства и правил проведения выборов, а также установленных избирательных процедур всеми участниками избирательного процесса на всех его этапах.
Только совместными усилиями всех участников избирательного процесса, избирательных комиссий, государственных органов, неправительственных организаций и населения будет обеспечено проведение предстоящей электоральной кампании на высоком организационном уровне.
Куандык ТУРГАНКУЛОВ,
председатель Центральной избирательной комиссии РК
«Казахстанская правда», 10 июля 2013 г.
