image1

Конституция в эпоху сервисной модели государства: до и после

Появление в начале второго тысячелетия понятия «государственная услуга», пожалуй, главный аргумент и свидетельство о начале бесповоротных и фундаментальных изменений в государственном управлении.

При этом происходящие вокруг нее процессы по переосмыслению достижений управленческой мысли, расстановка новых приоритетов, отражение подобных изменений в законодательных актах, несомненно, оставляет ряд объективных вопросов.

Нам удалось совершить своего рода революцию в госуправлении и переориентировать ее на повышение качества оказания госуслуг населению.

Стратегия «Казахстан 2050»: новый политический курс состоявшегося государства

Первое — если с категорией «государственная услуга» мы столкнулись только в наши дни, то разве прежде государство не оказывало эти услуги? На самом деле услуги в сфере социальный защиты, образования, здравоохранения и другие оказывались всегда. Иное было бы представить сложно.

Вместе с тем, государственный аппарат, отождествляемый в образе неотъемлемого атрибута государственной власти и воспитанный на основе марксистских представлений о происхождении и предназначении государства, никак не мог позволить себе оказаться в роли услугодателя.

Отсюда практически все отрасли, в той или иной степени регулирующие отношения между органами государственной власти и гражданами, отнесены к публично-правовому семейству права.

Разумеется, в них господствует принцип власти и подчинения. Центральное здесь место занимает административное право. В рамках его императивных норм шла реализация административных процедур в различных сферах.

При этом ограничение, закодированное в самом названии, привело к тому, что основным предметом любого интереса к этому вопросу становились исключительно процедурные вопросы. Таким образом, на протяжении всего советского периода легко обходили стороной вопросы: для чего и ради кого осуществляются административные процедуры?

Ввиду того, что конституционное право также рассматривалось в роли составного элемента публичных отраслей права, можно сделать следующий вывод: Основной закон представлял собой продукт преимущественно императивных норм, выстроенных на принципах власти и подчинения.

Односторонне властный характер отношений между государством и гражданами, как главная отличительная черта административного и конституционного права, с момента воплощения прогрессивных идей современной правовой политики, а также под влиянием концепции сервисный модели государственного управления все больше подвергается сомнению.

Так, Концепция правовой политики, действовавший в период с 2010 по 2020 годы, прямо заявляет, что мы должны отходить от указанных методов, если речь заходит о государственных услугах. Либо другой пример — Концепция новой модели государственный службы. Здесь говорится о том, что государственная служба должна стать синонимом понятия «служение интересам нации и общества».

Теперь второй вопрос, если мы говорим в прошедшем времени о прежних представлениях и принципах, то что могло их заменить и насколько это оправданно?

Концепция госуправления шире, и предусматривает создание сервисной модели, направленной на удовлетворение потребностей граждан.

Нам нужно определиться со структурой госаппарата, оптимальной численностью госорганов.

К.К. Токаев, На расширенном заседании Правительства, 2020

В канун юбилейной даты нашей Конституции вполне уместно отметить, что, согласно концепции сервисной модели государства, Основной закон — это сердцевина, вокруг которого выстраиваются дальнейшие отношения между государством и обществом, государством и гражданином, определяются содержание и характер обязательственных отношений.

По сути, ставший этому научной основой теория общественного договора прямо относит и называет Основной закон общественным договором. Ее сторонники утверждают, что именно поэтому Конституция практически во всех странах мира, как правило, принимается на республиканском референдуме. С этим, конечно, не поспоришь. Так как Конституция содержит и определяет основные обязательства государства и гражданина. Важно также отметить, что они взаимные. Это, в свою очередь, во многом отражает положения теории общественного договора и базовые принципы концепции сервисного государства о том, что члены общества – граждане — создают государственный аппарат и наделяют ее необходимыми ресурсами (финансовыми, властными полномочиями и другими) для обслуживания и удовлетворения собственных нужд, потребностей. А в свою очередь, со своей стороны обязуются «платить налоги, служить в армии и подчиняться законам».

Безусловно, Основной закон определяет и другие положения. Это нормы об устройстве государства, его правовой режим, условие функционирования органов государственной власти. Однако их легко можно отнести к реализационным нормам. Главное — это предмет данного документа, в качестве которого по праву выступают совокупность взаимных прав и обязанностей государства и гражданина.

Понимание Конституции как соглашения между государством и его гражданами, наконец, как общественный договор имеет важное значение с точки зрении правильности расстановки приоритетов и осознания собственных субъективных прав и обязанности гражданами, с одной стороны, и такого же отношения к своей повседневной работе государственным аппаратом, с другой.

Завершает серию этих рассуждений вполне резонный вопрос — какие изменения предполагает Конституция, выступающая в роли общественного договора?

Одним из кардинальных изменений применительно к правовой системе может стать процесс «оттаивания» публично-правовых основ ряда отраслей права, регулирующих отношения органов государственной власти и граждан.

Ожидается, переход от односторонне властных отношений к формату взаимодействия, основанного на принципах равенства. Соответственно, границы частных правовых институтов и норм будут расширяться.

Вполне очевидно, что данный процесс встречает сопротивление. Сохранение властного статуса, безусловно, заманчивая перспектива. Сервисный характер принижает административный ресурс и сложившийся годами традиции взаимодействия органов государственной власти с гражданами. Поэтому могут приводиться различные доводы. Однако, полная модернизация госуправления неизбежна, процесс уже запущен.

Конституция как общественный договор предполагает рассматривать всю деятельность государства как услугу, оказываемую не только его гражданам, но и всему обществу как единому социальному организму. В этих условиях попытки Казахстана удержать понятие государственной услуги в рамках исключительно индивидуальных услуг государства теряют всякий смысл. Общественные услуги государства — правопорядок, безопасность общественного здоровья, охрана окружающей среды и другие — все они будут отнесены к государственным услугам. Такое, безусловно, содержит ряд позитивных аспектов.

Начнется процесс лечения целеполагания государственного управления – одну из основных проблем отечественного государственного менеджмента. Ключевые приоритеты и целевые индикаторы будут исходить от нужд потребителей общественных услуг. Управленческая мысль, наконец, возьмется за стандарты качества общественных услуг.

Придет понимание относительно вопросов соотношения государственных услуг и функций. Государственные функции перестанут играть главенствующую роль и станут инструментом оказания государственных услуг. К примеру, контрольные функции санитарно-эпидемиологических служб по проверке объектов бизнеса не должны ограничиваться нашими познаниями о том, что это одна из многочисленных властных полномочий органов государственной власти. Правильное соотношение должно сводиться к тому, что она в данном случае представляет собой лишь один из инструментов оказания общественный услуги по обеспечению общественного здоровья.

Станет очевидной мнимая и излишняя деятельность и затраты государства. Они просто не смогут вписаться в общий контур общественных услуг.

Произойдут системные изменения в государственном управлении, так как организационная структура органов государственный власти будет выстраиваться на основе поиска лучшей модели по оказанию общественных и индивидуальных услуг государства.

Модернизации будет подвергаться действующая система оценки эффективности деятельности государственных органов. Критерии и показатели будут подчинены ожиданиям и потребностям граждан и общества. Ведь человеку не важно, к примеру, сколько раскрыто преступлений в его дворе, ему важно, чтобы их попросту не было.

Салауат МУКСИМОВ,

руководитель департамента Агентства РК по делам государственной службы